《人民日报》刊载：数字化政务系统互通互联需打破接口管理瓶颈
编者按
我国目前建设的总体性政务平台数量众多、类型丰富，如果我们把政务系统平台看作是“餐桌”，上面解决各种各样问题场景的算法模块和其他功能性模块看作是“菜”，那么现在的问题是：其一，餐桌太多，菜太少；其二，遇到问题的新客人来了以后，不是上菜，而是上餐桌，所以不断地建设规模浩大、旷日持久的系统，系统成堆，就是没菜；其三，前面建好的餐桌不允许其他人的菜端上去，你要是上新菜，他就要做新餐桌；其四，负责做餐桌的人，还在名义上负责管理做菜的人和上菜的规则，这本身就是不合理的。于是，这就变成了一个怪异的问题。
因此，今天这篇研究要解决的核心问题就是：1、只要求合理数量的餐桌；2、把做菜的人和做餐桌的人分开；3、后续上菜不需要新餐桌；4、做餐桌的人不能垄断做菜。这样的话，确保在有限的餐桌上，拥有更加丰富可吃的菜，让餐桌发挥承载菜的作用，让做菜的人做好菜，做餐桌的人做好餐桌；而且，做餐桌的人要维护好餐桌的质量，做菜的人则不断提升菜的创新性和丰富性。
*本文发布于《人民日报》，中国网、中华网、中金在线、国际在线等媒体平台也进行了刊载。
我国政务数字化建设，已进入跨区域、跨层级、跨部门、跨业务、跨系统的政务信息和数据资源互联互通整合建设阶段。国务院办公厅曾先后于2017年和2019年印发《政务信息系统整合共享实施方案》和《国家政务信息化项目建设管理办法》，旨在消除“僵尸”信息系统，推进政府内部数据信息系统整合共享。目前各类政务信息系统平台较为丰富，但其互通互联程度尤其是后续更多数字化治理应用项目的系统加载和链接，普遍面临众多系统平台的分隔封闭问题。零点有数根据多份数字化治理专项研究资料、公开媒体报道资料检索、典型政务服务部门深访等数据源，对数字政务系统互通互联难题及其成因进行了剖析。
主要发现一：政务系统建设单位对业务工作需求分析不充分、项目建设目标不清晰具体的现象比较突出
业务需求分析和项目建设目标通常是在项目可行性研究和初步设计阶段进行的。由于政务数字化系统建设涉及众多专业技术，而建设单位往往缺乏这方面的资源和能力支撑，多数情况下，建设单位将这些工作委托给第三方咨询开发服务机构。第三方咨询机构的专业能力、资源投入、工作方法、调研的广度和深度以及项目建设单位业务人员的参与程度决定了这项工作的最终成效，而项目建设单位业务人员的参与程度和对最终研究设计成果的判别选用能力至为关键。
资料显示，项目建设单位业务人员主动参与需求分析与项目可行性研究的情形较少，不到项目总量的20%，80%以上项目中为被动配合第三方机构的调研工作。项目建设单位会组织业务人员对第三方机构的研究成果进行审核确认，但对研究成果的仿真模拟演练几乎缺失，80%以上的项目建设单位在主观认知上没有把业务需求分析和项目建设目标制定归为自身的职责。这样既很难保证政务服务专业诉求在项目研究设计中得到很好体现，也易出现第三方机构简单移用未见得全然适合本地需求的现成模式的情况。在实际项目中，研究人员还发现不少项目承建单位代行第三方可行性研究、承建单位自行委托第三方可行性研究或承建单位使用自己的生态合作伙伴进行第三方研究甚至作为第三方监理机构，则可行性研究对项目建设决策者本应有的独立制约提示作用往往也就走了过场。
主要发现二：项目交付时往往只注重软硬件清单和功能，但对统一数据接口标准和二次开发规范等技术资料交付和技术支持保证管理重视不够
信息化数字化系统建成后，鉴于未来的升级迭代不一定是原有承建方的技术产品，因此需要具有支撑业务持续强化和变革的能力，这就要求原有系统开发模型具有完整的统一数据接口标准和二次开发规范，以支持系统与其它外部业务系统的互联互通或二次开发升级等升级迭代工作、支持更多其他第三方技术产品的加载或融合，而不至于被原有项目承建方“绑架”沦为“僵尸”系统。根据来自中国政府网等的公开报道，这类“僵尸”系统在现有政务系统总量中约占30~40%。
最典型的实际情况是，项目交付时，项目建设单位往往只注重有形的软硬件，而对系统开发模型的统一数据接口标准和二次开发规范等技术资料的交付管理重视不够，导致系统的升级迭代受制于原有项目承建方。以12345热线运行系统为例，在“一网通办”、“一网统管”、“一号总客服”政策指引下，原有基于业务流转逻辑的12345热线系统需要“数据智能”应用升级与“号码归一”业务融合。但对全国77个城市的政务服务热线实地调研发现，24.7%的12345热线系统建设单位“受制于原有供应商制约，技术支撑服务不到位”，79%的热线单位有加强热线数据智能分析模块建设和部署的需要，但对原有供应商是否能配合实现其他第三方技术产品加载信心不足。
当前的政务数字化应用内容建设中，政务数据治理体系、应用算法模块与算法池、政务数字化工具包，本身不需要建设一个又一个旷日持久又具重复开发特点的系统平台，而借助于模块式开发、子系统链接等形态，一个一个任务成果分别开发，核心系统平台上插件式与容器式陆续上载部署就可以了。只要核心数字化政务系统平台的接口开放管理问题解决好了，以问题取向、场景取向、应用算法取向、特定解决方案取向为特点的数据智能应用的共享载体问题就解决了。
主要发现三：项目监理往往只限于建设阶段，普遍未履行全程监管
我国在推进政务信息化数字化建设之初，就非常重视在制度上加强政府信息化数字化项目建设的科学化和专业化管理，并引入了信息化数字化建设监理制度。按规定，信息数字系统工程监理是指在项目建设单位的授权委托下，根据项目的建设目标、业务需求和质量标准，对承建方提出的技术方案、项目管理活动及系统设计、开发、集成和实施部署等活动进行全方位、全过程审核、监督和控制．以保证项目按预算按时按质按量地完成，规避或降低项目的风险，以保证委托方的项目建设合乎约定要求。据公开资料报道，近年来，全国财政投资的政务信息化数字化建设项目90%以上已全面引进了第三方工程监理。
实地研究发现，普遍情况是监理单位刚接受业主委托，施工单位即行开工建设。因此，监理工作主要限于建设阶段中的物料清单安装及相应的性能指标、技术参数的核验、系统功能模块的检测、项目进度的监督等内容，近80%的监理报告缺乏对系统开发模型是否适配业务特点、系统建成后能否达到建设目标、后期维护存在哪些隐患等方面的评估结论。
主要发现四：项目建设单位往往过度依赖“大厂”，但随需而应的服务响应要求设置不够明确直接
根据近两年各地政府采购网的公开资料统计，“智慧城市”、“城市大脑”、“一网统管”、“数字底座”、“数据中台”等主要政务数字化系统建设项目，三大运营商（移动、联通、电信及其子公司）中标占比接近50%，以华为、京东、阿里、腾讯、中电、科大讯飞、中软等为代表的互联网和数字技术大公司总计占比超过40%，其它类公司中标占比不到10%。深度走访发现，电讯运营商和互联网数字技术巨头们承建系统平台，面向细分场景的智能应用和随需而变的服务响应等工作基本上是交由各自的生态合作公司承接。由于这些生态合作公司与项目建设单位之间没有直接的合约关系，而由“大厂”居中协调，这就大幅降低了项目建设效率、因需而应的精准度、项目应用质量和预期建设成效。同时由于某些“大厂”有“店大欺客”的特点，因此它们作为系统平台承建方和技术供应商对项目建设方的技术透明度、内容建设充分度、非自有生态合作伙伴容纳度、接口开放保障度、后续服务支持保障度、对接人才培养上均有明显忽略和欠缺。
我国数字化治理是数字经济发展的核心板块之一，当前这方面的建设力度与投入力度都相当大。如何在满足政务系统建设单位的需求与保证技术开发服务质量之间形成最佳投入产出比，为此，零点有数数字化治理团队提出对策建议如下：
第一，数字化政务服务系统平台建设应实行统一、集中、整合建设。减少以部门为单位，或在部门内以功能分工为单位，形成分隔式的多系统、多平台、多单位建设，这本身就极大地新增了政务服务系统互通互联的难度。已建设的系统应实行必要的归并、汇集和强化升级。政务主系统平台应扮演各类各项数字应用模块、子系统、资源池、工具包加载的核心载体角色。新的政务服务系统建设优化应进行必要的平行模式研究、模式选择研究与可行性研究、平行方案设计，平行方案之间可进行一定的辩论式论证与较大规模的专业论证。第三方开发单位、第三方研究论证机构和第三方监理机构不能合一，也不能有法律上的关联关系。
第二，实行系统平台建设与应用内容建设相对分离。平台建设与内容建设应分列不同预算项目，不实行平台与内容一体式总包制，系统平台建设者不能单一占用“智慧城市”、“数据智能”、“智能政务”等主题词以致影响后续对应场景需求的智能政务算法模块等内容的预算安排。在系统平台建设或升级完成后，具体的数字化应用解决方案应根据数字治理内容建设计划分期分批分主题分场景，由内容应用需求单位对内容供应单位另行专项招标、直接签约。在数字化应用内容建设中，平台建设供应商生态合作伙伴不应享有内容合作优先权。
第三，系统平台建设单位要加强系统统一数据接口标准和二次开发规范的审核与交付管理，加强作为项目承建方的技术透明责任，加强对于系统平台建设单位后续技术支持的周期和资源保障。项目验收要符合“系统接口开放管理条款”与“后续支持服务保障条款”的明确要求。为确保条款后续实施，建议对项目承建方实行“风险质押”约束（建议质押金为合同金额的5%~10%）和接续服务保障违约金（高于质押金比例）制度，以防被“绑架”成“僵尸”系统。
第四，项目建设单位要强化监理机构的责任范围。要将第三方监理的责任从产品质量和项目进度监管延伸至项目需求和建设目标这两端，根据平台建设与内容建设两类项目的不同特点加强专业监理要求，对项目建成后的投入产出、性价比、风险隐患进行评估，实现全过程全环节监理机制。
第五，为了保障系统生命周期内对业务持续变革的支撑，建议针对系统平台和数字内容应用的项目咨询机构、项目承建方、监理机构等在整个项目建设过程及后期维护中的表现进行针对性的“信用评价”，并将此结果纳入当地企业征信系统中，作为未来项目建设竞标的参考依据，以加强对这些机构的服务诚信管理。
第六，结合上述要点，数字化政务系统平台互通互联和建设单位专业人才配置应形成建设指引，《政务信息系统整合共享实施方案》应形成新的修正版本，在当下政务系统平台建设已经有所成效的基础上，重视系统接口开放管理和维护，将数字化政务系统大建设推向数字化政务智能应用内容大建设的新阶段。